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La Confianza Inversionista concedió todo un rosario de privilegios a las grandes mineras. La reforma tributaria que se acerca debería corregir esta injusticia y hacer de los impuestos un instrumento de equidad económica y social*.
Decisión crucial
La impostergable reforma del Estatuto Tributario (ET) plantea una decisión crucial para el gobierno del presidente Santos. Por las declaraciones públicas, se sabe que él aspira a un sistema más equitativo, con normas claras que faciliten el pago de los impuestos y que amplíen la base de contribuyentes.
Pero como lo han advertido el ministro de Hacienda y el jefe de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) se corren muchos riesgos, aunque el clamor nacional exige un cambio radical en el modelo tributario.
Regalías deducibles
Un ejemplo desconcertante: mediante el concepto 15766 de 2005, la DIAN determinó que las regalías constituían un gasto para las empresas del sector extractivo y autorizó su deducción, en desarrollo del artículo 116 del Estatuto Tributario e invocando una sentencia debatida de la Corte Constitucional (C-1071 de 2003) que modificó el fundamento constitucional de las regalías.
Cálculos propios señalan que por efecto directo de la deducción señalada, entre 2005 y 2011 el fisco habría dejado de captar recursos del orden de 1.274 millones de dólares, solamente del sector minero. Esto equivale a una tercera parte del total de las regalías pagadas, suponiendo que la minería a gran escala dedujo el 100 por ciento, y sin incluir otras deducciones por producción de gas y derivadas de antiguos contratos de explotación petrolera.
En respuesta a un Derecho de Petición interpuesto por el senador Jorge Robledo, la DIAN (documento 266 del 17 de febrero de 2012), señaló que dado el nivel de agregación de las deducciones realizadas por las compañías “no permite mostrar los datos específicos de la deducción por concepto de regalías”.
Procede en consecuencia la DIAN a calcular el costo de esta deducción a partir del monto de regalías pagadas por las empresas en el periodo 2005 a 2010 y llega a la siguiente conclusión: el costo fiscal estimado por la deducción de las regalías en sector de hidrocarburos asciende a $7,8 billones de pesos (incluye Ecopetrol), y en minas a $2,1 billones de pesos. Confirma de esta forma, que el monto de este regalito es monumental y muy costoso para el erario público nacional.
Más allá del costo fiscal, es claro que las compañías mineras apenas pagan el 67 por ciento de las regalías establecidas en la Ley 141 de 1994. El Ministerio de Hacienda y la DIAN deberían revisar ese concepto o, en caso contrario, los colombianos deberíamos alzar la voz para exigir un alza en las regalías que compense esta deducción, que no es otra cosa que la contraprestación por la explotación de nuestros recursos naturales no renovables (RNNR).
Beneficios improvisados y sin lógica
El Marco Fiscal de Mediano Plazo señaló que los demás beneficios tributarios pasaron de 8,1 a 8,5 billones de pesos entre el 2009 y 2010, cifra nada despreciable para un país con enormes necesidades económicas y sociales.
El sector de minas e hidrocarburos concentró el 38 por ciento de las deducciones totales en el año 2010, pese a que obtuvo ganancias extraordinarias derivadas de los mayores precios de esas materias primas en el mercado internacional.
El experto tributarista Fernando Zarama encontró que la aplicación simultánea de la deducción por compra de activos fijos reales y la depreciación del mismo bien, tenía un efecto perverso sobre las finanzas de la Nación: el empresario recuperaba el 100 por ciento de su inversión y los contribuyentes colombianos lo premiaban además con 13 pesos por cada 100 invertidos.
Este es otro ejemplo de la manera laxa, precipitada y sin fundamento técnico como el gobierno nacional entre 2004 y 2010 aprobó un sinnúmero de beneficios tributarios, en nombre de la Confianza Inversionista y de la necesidad de generar riqueza y empleo.
Pese al discurso de la gran minería, es sabido que este sector es intensivo en capital y con baja capacidad para crear empleo. El ministro de Minas y Energía, Mauricio Cárdenas, señaló recientemente que la gran minería apenas ocupa a unas 200.000 personas en el país. ¿Qué sentido tiene otorgar beneficios tributarios para generar empleo a empresas con limitada capacidad de generar empleo?
El gobierno actual debería justificar técnicamente cada uno de los beneficios tributarios, establecer con claridad sus objetivos, medir su rentabilidad social y llevar a cabo su seguimiento, para mantenerlos o cancelarlos en función de resultados concretos, sin hacer eco a las declaraciones de los gremios o a la opinión de las empresas.
Objetivos encomiables, regalos indiscutibles
Además de un evidente impacto ambiental, las operaciones mineras producen otras externalidades negativas que pretenden compensarse mediante la llamada Responsabilidad Social Empresarial. Pero en realidad estos programas se conciben para mejorar la imagen de las compañías ante las comunidades afectadas y los gobiernos locales.
Los programas en cuestión se ejecutan a través de fundaciones diseñadas para maximizar los beneficios tributarios. El artículo 125 del ET señala que los contribuyentes de renta podrán deducir los dineros entregados a las fundaciones. Significa que las empresas mineras aportan el 67 por ciento de la inversión en sus propias fundaciones, y los colombianos, a través del fisco nacional, aportan el 33 por ciento restante. Estos programas deberían ser financiados enteramente por las empresas.
El artículo
158-1 autoriza deducir de la renta líquida el 125 por ciento de las inversiones en proyectos de Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI), dependiendo de los criterios del Consejo Nacional de Beneficios Tributarios en CTI. El espíritu de la norma es loable, pero el problema radica en que el Estado no tiene forma práctica de verificar que estas inversiones contribuyen efectivamente al desarrollo científico y tecnológico del país.
El artículo 158-2 establece la deducción del 100 por ciento de las inversiones en control y mejoramiento del medio ambiente. ¿Quién vigila que con estos gastos deducibles las empresas no están a su vez ejecutando las obligaciones establecidas en sus Planes de Manejo Ambiental (PMA)? La misma norma lo prohíbe, pero….
Además de suprimir los beneficios anteriores, es necesario fortalecer los controles sobre las solicitudes de devolución del IVA; eliminar las deducciones para bienes adquiridos mediante el sistema de leasing financiero y por créditos de las casas matrices o provenientes de paraísos fiscales; la depreciación de bienes ingresados al país bajo la modalidad de importación temporal, restablecer el impuesto a la remesa de utilidades, y eliminar la amortización en línea recta a cinco años, un beneficio anti-técnico que no consulta la duración de los proyectos y que si bien mejora el flujo de caja de las empresas, implica una reducción desmedida de los recursos públicos.
Cediendo nuestro recursos
La compañía Drummond vendió el año pasado a la japonesa Itochi el 20 por ciento de sus intereses en Colombia por 1.523 millones de dólares. Se trata de la cesión de un porcentaje del contrato de concesión, pero lo que en últimas se negoció fue el carbón en el subsuelo, propiedad de la Nación, amparado bajo esos contratos mineros.
La negociación se llevó a cabo fuera del país y Drummond no pagó un solo peso al Estado colombiano. El nuevo ET debería obligar a las compañías extranjeras a realizar estas transacciones bajo las normas tributarias del país, máxime cuando el objeto del negocio son los RNNR de los colombianos.
Convenios de Estabilidad Jurídica
Aunque el Gobierno y el Congreso eliminen todos estos beneficios, estos se mantendrán por muchos años más gracias a los contratos de estabilidad jurídica suscritos al amparo de la Ley 963 de 2005. Por muchos años más las grandes compañías continuarán recibiendo todos estos onerosos regalitos tributarios. Pero además, cuidado con lo siguiente:
El gobierno ha hablado de la posibilidad de reducir la tasa nominal del impuesto de renta del 33 al 28 o 25 por ciento. Sí así fuera, las compañías se acogerían de inmediato a la nueva tasa impositiva, (principio de favorabilidad), sin renunciar a los privilegios tributarios anteriores: este sería el mejor de los mundos para las compañías mineras y otro duro golpe para las finanzas públicas del país.
Las autoridades deberían pensar en erradicar los convenios de estabilidad jurídica y en mantener la tasa impositiva del 33 por ciento para las compañías que tienen convenios vigentes. Y ojalá pagaran el 33%, pues los cálculos independientes hablan de menos de la mitad.
Precios de transferencia y márgenes extraordinarios
La verdadera bonanza de los RNNR de Colombia quedó en manos de los comercializadores internacionales. Se trata de intermediarios creados por los mismos accionistas de los operadores mineros del país, pero localizados en paraísos fiscales, a los cuales se les venden nuestros minerales a un precio que en ocasiones está muy por debajo de los precios internacionales.
El precio al cual el operador le vende a su comercializador es la base para pagar impuestos en Colombia, mientras que el precio de mercado, al que vende el comercializador, es el que explica las fabulosas utilidades que obtienen estos intermediarios. Lo correcto sería exigir a las empresas que declaren sus impuestos sobre la base de los precios internacionales efectivos.
Para aumentar los ingresos del Estado
Los mayores ingresos por impuestos y regalías se explican por el mayor volumen de producción de minerales, pero el país no ha tenido ninguna participación en el boom de precios que desde el 2004 se registra en el mercado internacional.
Sería muy importante establecer un mecanismo flexible que le permita al Estado participar en parte de las ganancias extraordinarias que obtienen las compañías dependiendo de los precios: a mayores precios, mayor participación del Estado y viceversa.
Dadas las dificultades para definir el monto de las regalías y su recaudo, una alternativa para captar la renta minera podría ser la fijación de porcentajes sobre las ventas brutas o sobre las utilidades de las empresas mineras. Esa sería una salida para la actual ineficiencia fiscalizadora de la autoridad minera y una forma de captar la renta básica y extraordinaria derivadas de la comercialización de los RNNR del país.
Grupos empresariales resbalosos
La Superintendencia de Sociedades ha tenido grandes dificultades para declarar Grupos Empresariales a importantes compañías mineras que han creado nuevas firmas sobre las cuales ejercen control, pero que buscan pasar de agache para deducir los créditos mercantiles entre vinculados económicos o manejar las perdidas fiscales entre ellas.
La DIAN debería trabajar de la mano con la Superintendencia de Sociedad para meter en cintura a estas compañías.
Un Estado único y coordinado
De acuerdo con el informe “Auditoría a la renta minera y de hidrocarburos” de la Contraloría General, el Estado tiene gran dificultad para compartir la información que proviene de los privados y no se tiene una visión integral del negocio minero. Esto ha llevado a que algunas empresas suministren cifras diferentes a cada entidad pública, según su conveniencia.
El profesor Guillermo Rudas — en un reciente
artículo en
Razón Pública — corroboró que unas son las cifras que se entregan al DANE para efectos del cálculo del PIB y empleo, y otras las que se entregan a la DIAN para efectos tributarios. Esta incoherencia no es otra cosa que la prueba de cómo se evaden los impuestos en Colombia.
Por eso se requiere una base de información única sobre producción, exportaciones, impuestos, regalías, empleo y demás variables de interés, que puedan ser verificadas y utilizadas por todas las instancias del Estado. Esta será la única forma de evitar deslices en el cumplimiento de las obligaciones legales y contractuales de las compañías.
Por eso mismo es acertada la decisión de la DIAN de ampliar el formulario para la declaración de renta de las personas naturales y jurídicas. No hay derecho a que las empresas sigan recibiendo deducciones a manos llenas, sin que el Estado no pueda siquiera pedir una explicación.
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Resumen de la propuesta sobre minería y reforma tributaria dirigida al Ministerio de Hacienda por la organización Colombia Punto Medio. www.colombiapuntomedio.com** Director de Colombia Punto Medio
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